Firmaet Ryeng Anlegg og Storfjord kommune i Troms har i de siste par årene vært i konflikt med hverandre flere ganger. Årsaken: Kommunale brøytekontrakter.
Siste notering var når firmaet klaget kommunen inn for Kofa i sommer, med bakgrunn i inhabilitet hos kommunen.
Men nå er det ikke bare Ryeng Anlegg, men også entreprenøren Koht & Sønner som har klaget Storfjord kommune inn for Kofa, altså Klagenemnda for offentlige anskaffelser.
Kofa har nå kommet med sitt vedtak, og begge entreprenører får medhold i viktige deler av sine klager.
Kommunen har brutt regelverket fordi en inhabil tjenestemann har deltatt i tilbudsevalueringen av brøytekontrakten. Og: Kommunen har også brutt regelverket ved å utforme et uklart konkurransegrunnlag. Bruddet medfører avlysningsplikt.
Brøytekontrakt på opptil åtte år
Men for å ta hele denne saken og begge klagene fra begynnelsen: Storfjord kommune kom i mars i år med en anbudskonkurranse for vintervedlikeholdstjenester. Varigheten var på inntil åtte år (5+1+1+1).
Det ville bli tildelt kontrakt til fire brøytesoner, herunder én kontrakt per sone. Tildelingen ville gå til tilbudet med det beste forholdet mellom pris og kvalitet.
Tildelingskriteriene så slik ut:
- Pris og kostnader: 60 %
- Løsningsforslag og miljø: 20 %
- Oppdragsspesifikk kompetanse: 20 %
Kofa opplyser at både Koht & Sønner og Ryeng Anlegg ba om innsyn i faggruppens sammensetning før tilbudsfristen, men kommunen avslo innsynskravene.
Storfjord kommune fikk tilbud fra fem leverandører:
- Asgeir Heiskel
- Baks
- Bjørn Nilsen Maskin
- Koht & Sønner
- Ryeng Anlegg
Baks ble tildelt kontrakt på sone 1 og 2, Nilsen Maskin på sone 3 og Asgeir Heiskel på sone 4.
Så, etter tildelingen, sendte kommunen ut en orientering om hvilke personer som satt i faggruppen.
Ryeng Anlegg og Koht & Sønner klaget begge på tildelingen, men ingen av klagene ble tatt til følge.
De to firmaene sendte saken til Kofa henholdsvis i juni og september 2023. Kommunen har ellers signert kontrakt med de som har fått tildelingene.
Flere brudd på regelverket
Ryeng Anlegg hevdet dette for Kofa:
- Det foreligger flere brudd på regelverket, som hver for seg medfører avlysningsplikt.
- Tildelingen er ugyldig på grunn av inhabilitet i faggruppen som har tilrettelagt konkurransegrunnlaget og evaluert tilbudene.
- Konkurransegrunnlaget er ikke tilstrekkelig klart utformet. Det er uklart hvilke krav i
behovsbeskrivelsen som er absolutte, og hvordan eventuelle avvik sanksjoneres. Det er også uklart når det foreligger godkjente føreforhold. Omfanget av innklagedes instruksjonsrett overfor entreprenøren er også uklart. - Tildelingskriteriet «Løsningsforslag og miljø» er ulovlig utformet, fordi et underkriterium ikke legger opp til en vurdering av sterke og svake sider ved den tilbudte ytelsen.
- Prinsippet om likebehandling er brutt, fordi Ryeng Anlegg har fått supplerende informasjon om at kravene i behovsbeskrivelsen ikke var absolutte, men at avvik likevel ville vurderes. Dette er ikke delt med alle leverandørene.
- Kontrakten er ulovlig, som følge av at den har en varighet på opptil åtte år, og det er ikke tilstrekkelig begrunnet av kommunen.
Koht & Sønner hevdet følgende for nemnda:
- Storfjord kommune har brutt regelverket fordi konkurransegrunnlaget ikke er
tilstrekkelig klart utformet. Det er ikke definert startdybde på brøyting. Kommunen har også en uklar og udefinert instruksjonsrett. Det er også uklart hvordan avvik
behandles og sanksjoneres. - Kommunen har brutt prinsippet om likebehandling. Kommunen har korrespondert med og gitt veiledning til andre tilbydere utover det som framgår av konkurransegrunnlaget.
- Kommunen har brutt prinsippet om etterprøvbarhet, fordi tilbudene som Koht & Sønner har fått innsyn i er sladdet på en måte som ikke gjør det mulig å vurdere dem opp mot hverandre.
- Kommunens saksbehandlere som har tilrettelagt konkurransegrunnlaget og tildelt kontrakt er inhabile. Det er et brudd på regelverket.
Storfjord kommune svarte på sin side slik på anklagene:
- I utgangspunktet skal begge klagene avvises fra behandling i klagenemnda. De er uklare og ubegrunnede, og kan dermed klart ikke føre fram.
- Det aktuelle medlemmet i faggruppen er ikke inhabil. Det foreligger ikke et særegent forhold mellom han og daglig leder i valgte leverandør «som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». En eventuell inhabilitet har heller ikke påvirket resultatet av konkurransen, siden alle medlemmene i faggruppen var enige om evalueringen.
- Subsidiært mener kommunen at det ikke foreligger noe brudd på regelverket. Konkurransegrunnlaget er klart utformet, og både tildelingskriteriene og kontraktene er lovlige. Det foreligger heller ikke brudd på prinsippet om likebehandling.
- Og: Eventuelle brudd på regelverket innebærer ikke noen avlysningsplikt.
Her er det gjort flere feil
Kofa starter sin vurdering med å vise til hva som kreves for at en oppdragsgiver skal være forpliktet til å avlyse en konkurranse:
1) Det må være være begått en feil,
2) feilen må ikke kunne rettes på annen måte enn ved avlysning, og
3) det må være en nærliggende faktisk mulighet for at feilen har påvirket deltagerinteressen eller utfallet av konkurransen for klager.
Så spørsmålet om habilitet. Både Ryeng Anlegg og Koht & Sønner peker på at et av faggruppemedlemmene har en nær vennskapelig og profesjonell relasjon til daglig leder hos en av de valgte leverandørene.
Her gjelder forvaltningslovens regler om habilitet, ifølge Kofa.
Tjenestemannen er ansatt i kommunen og er medlem av faggruppen som har ansvar for å forberede konkurransegrunnlaget og evaluere tilbudene fra leverandørene.
Spørsmålet er om det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten» til
faggruppemedlemmets «upartiskhet».
Klagenemnda forstår ordlyden «særegne forhold» slik at situasjoner som mange befinner
seg i, ikke medfører inhabilitet. Forholdet må skille seg fra det som er normalt for
personer i vedkommende posisjon, men forholdet trenger ikke å være helt unikt.
Det som er avgjørende: Gir de særlige forholdende i saken, etter en objektiv målestokk, omverdenen rimelig og saklig grunn til å tvile på tjenestemannens upartiskhet?
Bartur og selfangst
Kofa redegjør for at begge klagere anfører at tjenestemannen er venn med daglig leder hos en av de valgte leverandørene, og det skal ha vært flere sosiale sammenkomster det siste året: Femtiårslag, bartur, hjemmebesøk og snekkerhjelp ved flere anledninger. Dessuten har de to dratt på selfangsttur sammen med en tredjemann etter
at anskaffelsen var gjennomført.
Kommunen bekrefter forholdene, men mener at de ikke gir uttrykk for et vennskap, men mer som tilfeldige møter i en liten bygd.
Klagenemnda mener det foreligger et vennskap, og det vil i enkelte tilfeller kunne medføre inhabilitet.
Klagerne har også stilt spørsmål ved den profesjonelle relasjonen medlemmet har til den daglige lederen. De to skal ha samarbeidet på enkelte prosjekter, siden faggruppemedlemmet har vært prosjektleder i Storfjord kommune, og den daglige
lederen både har vært byggherreombud og innleid byggeleder.
Klagenemnda finner at vennskapet og den profesjonelle relasjonen samlet
sett er å anse som såkalte «særegne forhold» for en person som har ansvar for å forberede et konkurransegrunnlag og evaluere tilbud fra leverandørene.
De særegne forholdene er dessuten egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet. Omverdenen kan ha fått svekket tillit til at faggruppemedlemmet ikke har en interesse i at konkurransen får et bestemt utfall. Det er ikke av betydning hvorvidt vedkommende faktisk har latt seg påvirke. Det avgjørende er hvordan forholdet tar seg ut sett utenfra.
Riktignok skal kommunen ha gjort en habilitetsvurdering i samråd med det aktuelle faggruppemedlemmet. Men det får ikke noen særlig betydning for nemnda, ettersom selve habilitetsvurderingen ikke framgår av sakens dokumenter. Med andre ord: Kofa har ikke kunnet kikke på og selv ta stilling til denne vurderingen av habilitet.
Ikke tillitvekkende
Klagenemnda har også merket seg og lagt vekt på at kommunen avslo klagernes krav om innsyn i faggruppens sammensetning. Disse opplysningene kunne bli et grunnlag for å fremme habilitetsinnsigelser.
Nemnda vurderer ikke om kommunens avslag på innsynskravet var rettmessig, men «finner likevel grunn til å bemerke at det ikke er tillitvekkende at klagerne har vært avskåret fra å fremme habilitetsinnsigelser tidligere i prosessen. Nemnda bemerker i den forbindelse at det skal legges vekt på om innsigelser er reist av parter i saken, jf. forvaltningsloven § 6 (2). Nemnda kan for øvrig vanskelig se at innsynskravene kunne avslås av hensyn til å skjerme gruppens medlemmer fra utilbørlig påvirkning, slik innklagede har fremholdt.»
Kofa mener at det foreligger «særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til [faggruppemedlemmets] upartiskhet».
Faggruppemedlemmets inhabilitet kan ha påvirket konkurransen, men feilen kunne ha blitt rettet på en annen måte enn ved avlysning. Kommunen kunne ha omgjort tildelingsbeslutningen, og gjennomført evalueringen på nytt med en ny faggruppe, ifølge Kofa.
Ryeng Anlegg påpekte også at det inhabile faggruppemedlemmet har vært med å
forberede konkurransegrunnlaget, og at medlemmet dermed kunne utforme konkurransegrunnlaget på en måte som var fordelaktig for valgte leverandør. Klagenemnda finner ingen dokumentasjon på det, og anførselen fører ikke fram.
Koht & Sønner stilte også spørsmål ved habiliteten til de to andre medlemmene i faggruppen, men her handler det ifølge Kofa kun om sporadiske møter på en felles
arbeidsplass, og det er ikke såkalte «særegne forhold».
Uklart konkurransegrunnlag?
Klagenemnda mener også at det er uklarheter i konkurransen, for eksempel hvordan avvik fra kravspesifikasjonen vil håndteres av kommunen videre i konkurransen dersom et tilbud ikke blir avvist. For eksempel: Skal et avvik skal føre til trekk i score på et av de kvalitative kriteriene, eller skal det føre til pristillegg under priskriteriet?
Nemnda slår fast at konkurransegrunnlaget ikke er klart nok utformet. Feilen kan ikke rettes på annen måte enn ved å avlyse konkurransen, og at feilen kan ha påvirket utfallet av konkurransen. Kommunen hadde plikt til å avlyse konkurransen.
Ulovlig lang kontrakt?
Kontraktene i denne saken er på fem år, med opsjon på 1+1+1 år. Kommunen begrunnet den lange varigheten med at det er forholdsvis få aktuelle leverandører i området, og at mange av dem er små. Lengre avtaler vil være en fordel for entreprenørene, for eksempel når det gjelder investeringer i utstyr.
Klagenemnda er litt i tvil her, men kommer til at den ikke vil overprøve kommunens innkjøpsfaglige skjønn hva angår kontraktenes varighet. Kommunen har dermed ikke brutt prinsippet om konkurranse i lovens § 4.
Men på andre områder er reglene brutt, ifølge nemndas konklusjon fra 23. oktober i år:
Storfjord kommune har brutt regelverket fordi en inhabil tjenestemann har deltatt i tilbudsevalueringen.
Og Storfjord kommune har også brutt regelverket ved å utforme et uklart konkurransegrunnlag. Bruddet medfører avlysningsplikt.
Store deler av bygda ble liggende under vann: Redningen: Et av Norges største sikringsanlegg
